Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie hat – wie angekündigt – einen Entwurf für eine Verordnung zur Gewährleistung der Netzneutralität vorgelegt.

Die „Netzneutralitätsverordnung“ (NNVO) beruht dabei auf §41a TKG der durch das „Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Regelungen vom 03.05.2012 (BGBl. I S. 958)“ erstmit Wirkung vom 10.05.2012 eingefügt wurde.

Dort wird bestimmt:

§ 41a
Netzneutralität

(1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, in einer Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundestages und des Bundesrates gegenüber Unternehmen, die Telekommunikationsnetze betreiben, die grundsätzlichen Anforderungen an eine diskriminierungsfreie Datenübermittlung und den diskriminierungsfreien Zugang zu Inhalten und Anwendungen festzulegen, um eine willkürliche Verschlechterung von Diensten und eine ungerechtfertigte Behinderung oder Verlangsamung des Datenverkehrs in den Netzen zu verhindern; sie berücksichtigt hierbei die europäischen Vorgaben sowie die Ziele und Grundsätze des § 2.

(2) Die Bundesnetzagentur kann in einer Technischen Richtlinie Einzelheiten über die Mindestanforderungen an die Dienstqualität durch Verfügung festlegen. Bevor die Mindestanforderungen festgelegt werden, sind die Gründe für ein Tätigwerden, die geplanten Anforderungen und die vorgeschlagene Vorgehensweise zusammenfassend darzustellen; diese Darstellung ist der Kommission und dem GEREK rechtzeitig zu übermitteln. Den Kommentaren oder Empfehlungen der Kommission ist bei der Festlegung der Anforderungen weitestgehend Rechnung zu tragen.

Diese Vorschrift will die Bundesregierung nun – offensichtlich in Folge der Ankündigungen der „Drosselkom“ und der damit verbundenen öffentlichen Proteste – erstmals und entsprechend ihrer veröffentlichten Eckpunkte durch eine Verordnung ausfüllen.

Eine erste ganz schnelle Durchsicht des Entwurfs offenbart für mich dabei folgendes:

Leider handelt es sich offensichtlich um einen schnell erstellten, vor allem politisch motivierten Entwurf. Dieser ist daher – zumindest bei dem Stand vom 11. Juni 2013 – gerade in seinen Begrifflichkeiten noch sehr unsauber. Der große Wurf ist es jedenfalls nicht, aber aller Voraussicht nach würden andere Vorschläge, die die Netzneutralität in Gesetzesform abbilden wollen, am Ende wohl auch nicht viel anders aussehen (können).

Es wird also noch einige Arbeit am Textentwurf nötig sein, bis das ganze rund wird. Richtig geändert und anschließend umgesetzt, könnte die NNVO allerdings die (teilweise inzwischen völlig kenntnisbefreite) politische und öffentliche Debatte um das Thema „Netzneutralität“ tatsächlich befrieden.

Ein Beispiel für noch zu überarbeitende Details:

Die Zielgruppe, die durch die NNVO geschützt werden soll, ist ganz klar der Verbraucher als Internet-User, sowie alle auf ihn zielenden Angebote. Dagegen ist m.E. nichts einzuwenden. Der Begriff des “Endnutzer” im TKG umfasst aber selbst größte Unternehmen und könnte daher in der Folge der NNVO auch ihnen verbieten, auf der Basis individuell verhandelter Verträge ein Netzmanagement/Verkehrsmanagement vom TK-Anbieter oder besonders gesicherte Router zu bestellen, weil sie erhebliche Teile ihres Netzes eben selbst betreiben und/oder managen oder gerade das vom Anbieter bestellen wollen (!). Denn auch solche (eigentlich für die Öffentlichkeit gar nicht zugängliche Behörden- und Unternehmens-Netze) gelten im Sinne des TKG als ein Betrieb „öffentlicher Telekommunikationsnetze“. Das betrifft alles nicht den Internetuser und seine Interessen, um die es hier gehen soll, daher kann diese Folge wohl auch nicht gewollt sein. Man wird für diese Fälle aber noch mindestens eine geeignete Ausnahme vorsehen müssen.

Schließlich fällt auf, dass die von der NNVO betroffenen Betreiber offensichtlich ähnlich wie bei § 18 TKG definiert werden. Aber wer kontrolliert den Zugang zum Endkunden und wer ggfs. nicht? Begrifflich ist das extrem schwammig und bietet viele Schlupflöcher.

Bei weiterer Durchsicht fällt mir sicherlich noch mehr auf, was es zu verbessern gäbe.

Hier aber erst einmal der Entwurf im Volltext zum selber lesen (UPDATE: Es gibt inzwischen auch eine aktualisierte Fassung hier zum Herunterladen: 13-06-17- Entwurf-Netzneutralität):

Entwurf einer
Verordnung zur Gewährleistung der Netzneutralität
– Netzneutralitätsverordnung – NNVO

Aufgrund des § 41a des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) geändert worden ist, verordnet die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundestages und des Bundesrates:

§ 1 Ziele und Grundsätze

(1) Ziele dieser Verordnung sind die Bewahrung und Sicherstellung eines freien und offenen Internets. Hierzu gelten folgende Grundsätze:
1. Die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Datenpakete unabhängig von Inhalt, Dienst, Anwendung, Herkunft oder Ziel (Best-Effort-Prinzip).
2. Ein diskriminierungsfreier, transparenter und offener Zugang zu Inhalten und Anwendungen für alle Endnutzer.
3. Ein diskriminierungsfreier, transparenter und offener Zugang zum Internet für alle Diensteanbieter.
4. Keine Beschränkung des Best-Efforts-Prinzips durch anbietereigene Plattformen oder Dienste.

(2) Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die den Zugang zu Endnutzern kontrollieren (Betreiber), sind verpflichtet, eine diskriminierungsfreie Datenübermittlung und den diskriminierungsfreien Zugang zu Inhalten und Anwendungen gemäß den nachfolgenden Vorschriften zu gewährleisten. Die willkürliche Verschlechterung von Diensten oder die ungerechtfertigte Behinderung oder Verlangsamung des Datenverkehrs in den Telekommunikationsnetzen ist unzulässig.

(3) Die Vorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen bleiben unberührt.

§ 2 Inhaltsneutrale Datenübermittlung

(1) Betreiber dürfen eigene Inhalte und Anwendungen nicht zu günstigeren Bedingungen oder zu einer besseren Qualität bevorzugt zugänglich machen.

(2) Betreiber dürfen keine entgeltlichen Vereinbarungen mit Inhalteanbietern abschließen, die darauf abzielen, Endnutzern einen bevorzugten Zugang zu deren Inhalten und Anwendungen zu ermöglichen.

(3) Eine inhaltsneutrale an technischen Erfordernissen orientierte Transportklassifizierung (Qualitätsdienstklassen) ist keine willkürliche Verschlechterung von Diensten, solange dem Endnutzer Wahlmöglichkeiten erhalten bleiben. Eine Differenzierung von Entgelten nach Qualitätsdienstklassen ist keine ungerechtfertigte Behinderung oder Verlangsamung des Datenverkehrs.

(4) Absätze 1 und 2 finden keine Anwendung auf Inhalte und Anwendungen, zu denen der Zugang aufgrund von Rechtsvorschriften zu gewährleisten ist oder die im allgemeinen Interesse liegen.

§ 3 Bedürfnisse bestimmter gesellschaftlicher Gruppen

Betreiber dürfen behinderte Nutzer, ältere Menschen oder Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen beim Zugang zu Inhalten und Anwendungen nicht benachteiligen.

§ 4 Reichweite der Netzneutralität

Nach Maßgabe des Gesetzes über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen dürfen Betreiber das Gebot der Netzneutralität nicht dadurch beeinträchtigen, dass sie den Netzzugang nur über ein von ihnen bestimmtes Endgerät ermöglichen. Der Netzabschluss muss grundsätzlich über ein vom Nutzer frei wählbares Endgerät technisch zugänglich sein.

§ 5 Befugnisse der Bundesnetzagentur

(1) Zur Durchsetzung der Pflichten aus dieser Verordnung übt die Bundesnetzagentur ihre Befugnisse gemäß Teil 8 Abschnitt 2 des Telekommunikationsgesetzes aus.

(2) Die Bundesnetzagentur kann darüber hinaus Betreibern Verpflichtungen nach Teil 2 Abschnitt 2 des TKG auferlegen, soweit dies zur Gewährleistung des End-zu-End Verbunds von Diensten erforderlich ist.

§ 6 Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft.

Begründung:

I. Allgemeiner Teil

Ein freies Internet ist von großer gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Bedeutung. Die Gleichbehandlung aller Datenpakete unabhängig von Inhalt, Dienst, Anwendung, Herkunft oder Ziel ist ein elementares Prinzip eines freien offenen Internets. Vor dem Hintergrund neuer Geschäfts- und Tarifmodelle ist mittel- und langfristig nicht auszuschließen, dass sich Geschäftsmodelle am Markt durchsetzen, die die Freiheit der
Nutzer auf Zugang zu Inhalten und Anwendungen sowie den Markt der Inhalte und Anwendungen einschränken. Die Bestimmung des allgemeinen und sektorspezifischen Wettbewerbsrechts nach dem Gesetz über Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) bzw. dem Telekommunikationsgesetz (TKG) adressieren vornehmlich marktmächtige Unternehmen und haben zum Ziel, festgestelltes wettbewerbswidriges Verhalten zu verhindern.

Mit Blick auf den gesellschaftspolitischen Stellenwert des Internets ist es vor dem Hintergrund noch nicht absehbarer Marktentwicklungen geboten, vorsorglich und zusätzlich zu den wettbewettbewerbsrechtlichen Bestimmungen einen Rechtsrahmen bereitzustellen, der alle Internet Service Provider gleichermaßen erfasst um sicherzustellen, dass der Grundsatz der Netzneutralität beachtet und damit das Internet in
seiner jetzigen Art und Form erhalten bleibt. Ziel ist u.a. sicherzustellen, dass auch kleinere und mittlere Dienstleistungsunternehmen freien Zugang zum Internet haben.

Mit der Rechtsverordnung soll sichergestellt werden, dass der Best-Effort-Ansatz des Internets als Grundlage der Netzneutralität erhalten bleibt. Danach soll die Übermittlung schnellstmöglich und im Rahmen der dem Anbieter zur Verfügung stehenden Ressourcen nach besten Möglichkeiten erfolgen. Eine Priorisierung unterschiedlicher Dienste- oder Inhalteklassen soll grundsätzlich nur zur Sicherstellung der Netzintegrität, der Sicherheit und Effizienzsteigerung von Diensten und Netzen sowie für zeitkritische
Dienste zulässig sein.

Entsprechend den Vorgaben der Art. 8 Abs. 3g der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie, Abl. L 108 vom 24.4.2002, S. 33) und § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG muss daher grundsätzlich jedem Nutzer ermöglicht werden, Informationen abzurufen und zu verbreiten sowie Dienste und Anwendungen seiner Wahl nutzen zu können. Hieraus folgt, dass sowohl
der Zugang des Endnutzers als auch des Diensteanbieters zum Internet gewährleistet sein muss.

Mit Blick auf die verfassungsrechtlich garantierte Unternehmens- und Handlungsfreiheit ist gleichzeitig aber zu gewährleisten, dass die Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die den Zugang zu Endnutzern kontrollieren, also diejenigen die die Transportkapazitäten bereitstellen, in den ihnen zustehenden Rechten nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt werden. Hierzu gehört, dass den Netzbetreibern Geschäftsmodelle ermöglicht werden, die mit denen die notwendigen Einnahmen zum Betrieb und den Ausbau des Netzes generiert werden können. Die Bildung von Transportklassen mit entsprechenden Tarifklassen muss ebenso erlaubt sein wie ein Agieren der Netzbetreiber auf dem allgemeinen Dienstleistungsmarkt. Hierzu gehört auch die Bereitstellung so genannter Plattformen mit speziellen Inhaltsangeboten. Gleichzeitig ist dabei aber sicherzustellen, dass wettbewerbswidriges Verhalten schon im Vorfeld verhindert und die Grundsätze des Netzzugangs für Verbraucher und Dienstanbieter gewährleistet sind.

Ein wichtiger Aspekt dabei ist auch die Transparenz für den Endkunden. Jede Beeinträchtigung der Netzneutralität muss klar verständlich und in ihren Auswirkungen für den Verbraucher nachvollziehbar sein. Mit der jüngsten TKG-Novelle wurden hierzu die Voraussetzungen geschaffen. Über mögliche Einschränkungen im Hinblick auf den Zugang zu und die Nutzung von Diensten und Anwendungen ist der Verbraucher zu informieren (§ 43a Abs. 2 Nr. 2 TKG). Weitere Informationspflichten können durch die
Transparenzverordnung nach § 45n TKG normiert werden. In diesem Kontext steht auch die von der Bundesnetzagentur kürzlich erstellte Studie über „Dienstequalität von Breitbandzugängen“, die zum Ziel hat festzustellen, ob und inwieweit zugesagte Bandbreiten auch tatsächlich eingehalten werden. Der Verbraucher soll damit in die Lage versetzt werden, Qualitätsbeschränkungen zu erkennen. Mit Blick auf die im TKG enthaltenen Befugnisse über Vorgaben und Kontrolle der Dienstqualität sind zur Zeit weitere Maßnahmen zur Sicherstellung der Dienstequalität in Diskussion. Die erforderlichen Regelungen sind im TKG enthalten, so dass ergänzende Bestimmungen in dieser Rechtsverordnung nicht notwendig sind.

Mit Blick auf die Fortentwicklung und ggf. Anpassung des Rechtsrahmens ist die Bundesnetzagentur aufgefordert, in ihrem Tätigkeitsbericht nach § 121 Abs. 1 TKG, der alle zwei Jahre den gesetzgebenden Körperschaften vorzulegen ist, auch auf die besonderen Aspekte der Netzneutralität näher einzugehen.

II. Besonderer Teil

Zu § 1 (Ziele und Grundsätze)

Mit § 1 werden die Ziele und Grundsätze der Verordnung vorgegeben. Der Grundsatz der Netzneutralität bzw. das Best-Effort-Prinzip wird festgeschrieben, um ein freies und offenes Internet zu erhalten. Der Zugang des Endnutzers zu Inhalten und Anwendungen muss ebenso wie die Möglichkeit Dienste im Internet anzubieten, gewährleistet sein. Das Best-Effort-Prinzip darf durch anbietereigene Plattformen oder Dienste
(z.B. so genannte Managed Services) nicht beeinträchtigt werden.

Die wichtigen verbraucherrelevanten Informations- und Transparenzverpflichtungen sind in dem Zielkatalog nicht enthalten, entsprechende Regelungen sind im TKG bereits normiert, so dass ergänzende Bestimmungen in dieser Rechtsverordnung nicht notwendig sind.

Die Vorgabe von Zielen und Grundsätzen ist im Hinblick auf die Bedeutung der Gleichbehandlung aller Datenpakete unabhängig von Inhalt, Dienst, Anwendung, Herkunft oder Ziel als elementares Prinzip eines freien offenen Internets für die Auslegung dieser Verordnung sinnvoll.

Die Regelung in Absatz 2 wiederholt Grundsätze der Netzneutralität entsprechend § 41a TKG. Diese sollen durch die Rechtsverordnung konkretisiert werden. Mit Absatz 3 wird klargestellt, dass Bestimmungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen uneingeschränkt Anwendung finden.

Zu § 2 (Inhaltsneutrale Datenübermittlung)

§ 2 verbietet den Betreibern in den Absätzen 1 und 2 die Privilegierung eigener Inhalte oder Vereinbarungen mit Drittanbietern, die dafür bezahlen, dass deren Inhalte bei der Übermittlung privilegiert werden. Es handelt sich um zentrale Bestimmungen dieser Verordnung. § 2 trägt zugleich den Zielen der Telekommunikationsregulierung in § 2 TKG Rechnung. Transportklassen dürfen nicht zur Beeinträchtigung des Wettbewerbs im Online-Handel von Waren und Dienstleistungen führen. Der Betreiber darf Marktteilnehmer nicht unterschiedlich zugänglich machen. Die Wahlfreiheit der Nutzer darf nicht durch die Behinderung der Durchleitung von Online-Angeboten, die nicht zum Unternehmen des Betreibers gehören oder die kein Entgelt an den Betreiber bezahlen, eingeschränkt werden. Davon erfasst werden auch Angebote, die der Meinungs- und Informationsfreiheit dienen.

In Absatz 3 stellt die Vorschrift klar, dass die Bildung von Transportklassen und von Tarifen, die sich nach dem Datenvolumen richten, grundsätzlich nicht gegen die Prinzipien der Netzneutralität verstoßen.

In Absatz 4 wird berücksichtigt, dass die Privilegierung von gesetzlich erforderlichen Inhalten (z.B. Notrufe) oder von Diensten, die im allgemeinen Interesse liegen (z.B. Gesundheitsdienstleistungen) erforderlich sein kann.

Zu § 3 (Bedürfnisse bestimmter gesellschaftlicher Gruppen)

§ 3 trägt ebenfalls innerhalb der Verordnung den Zielen der TK-Regulierung (§ 2 TKG) Rechnung, wie dies § 41a TKG verlangt. Danach dürfen Geschäftsmodelle der TKAnbieter beim Netzzugang bestimmte gesellschaftliche Gruppen nicht benachteiligen.

Zu § 4 (Reichweite der Netzneutralität)

Die Regelung in § 4 weist ausdrücklich auf die Bestimmungen des FTEG hin, in dem die Voraussetzungen für einen wettbewerbsorientierten Warenverkehr bei Telekommunikationsendgeräten geregelt ist. Es gibt bereits Netzbetreiber, die den Netzzugang nur über einen bestimmten Router ermöglichen. Wenn Netzbetreiber das Netz nach Belieben bis auf die Endgeräte ausdehnen können, besteht die Gefahr einer nachteiligen Marktentwicklung. Routerzwang gehört zu Dienstleistungspaketen, die die Wahlfreiheit der Nutzer beeinträchtigen. Das grundsätzliche Recht, Benutzern den Zugang zum öffentlichen Netz zu ermöglichen, entspricht Artikel 4 der Richtlinie über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikationsendeinrichtungen (Richtlinie 2008/63/EG der Kommission vom 2008, ABl. 162). Die Bundesnetzagentur hat hierzu die im FTEG normierten Befugnisse.

Zu § 5 (Befugnisse der Bundesnetzagentur)

§ 5 verweist zur Durchsetzung auf die bestehenden Befugnisse der Bundesnetzagentur in den §§ 126 ff TKG. Danach kann die Bundesnetzagentur Zuwiderhandlungen der TKAnbieter gegen die Verordnung insbesondere untersagen.

Die Befugnisse in Abs. 2 verweisen als generelle „Auffangvorschrift“ auf § 18 Abs. 1 Satz 2 TKG hin. Danach kann die Bundesnetzagentur Zugangsverpflichtungen auferlegen, soweit dies zur Gewährleistung des End-zu-End-Verbunds von Diensten erforderlich ist. Soweit Netzbetreibern Verpflichtungen auferlegt werden sind die in den §§ 9 ff TKG enthaltenen Vorgaben über das Verfahren der Marktregulierung anzuwenden.

Zu § 6 (Inkrafttreten)

§ 6 regelt das Inkrafttreten.